Riflessioni a margine del conflitto russo-ucraino, sui rapporti fra NATO, Unione Europea e istituzioni nazionali.
1. Si susseguono con sempre maggiore frequenza dichiarazioni di esponenti politici di vertice di alcuni paesi europei (in particolare, della Francia e della Polonia) circa l’eventualità, se non l’opportunità, di un intervento diretto delle forze militari della NATO, oppure, non si comprende bene, delle forze militari dell’Unione Europea in collaborazione militare con la NATO, nel conflitto attualmente in corso tra l’Ucraina e la Federazione russa. Nello stesso contesto, i media lanciano notizie in ordine a un sempre più massiccio dispiegamento di truppe terrestri, aeree e forze speciali sul fronte Est dell’Alleanza atlantica[1].
Da parte italiana, mentre il Ministro degli Esteri ha più volte pronunciato parole drastiche sul rifiuto dell’Italia di partecipare, direttamente o indirettamente (eventualmente tramite la NATO e l’Unione europea) al conflitto, il Capo di Stato Maggiore della Difesa Ammiraglio Giuseppe Cavo Dragone, spostando il focus della questione, ha lamentato un sottodimensionamento delle forze militari italiane, poiché i soldati sono insufficienti, le armi in gran parte obsolete, l’addestramento carente, tanto che egli sollecita un riarmo imponente con le seguenti parole: “Il confronto con la Russia secondo la Nato durerà un decennio, anche se la guerra in Ucraina finirà prima”[2]. Evocando un possibile futuro disimpegno americano, egli ha inoltre soggiunto: “proviamo a trasformare una crisi in opportunità”[3], lasciando le sue parole nella indeterminatezza più assoluta.
2. A fronte di dichiarazioni inequivocabili del Ministro degli Esteri, molti commentatori – cui sembra conferire forza l’allarme del Capo di Stato Maggiore – avanzano giustificazioni circa il rifiuto dell’Italia di entrare nel conflitto che riecheggiano le sciagurate ‘scuse’ che Benito Mussolini presentava al Führer del Reich tedesco per evitare l’entrata in guerra dell’Italia, quando sosteneva che le forze armate nazionali non erano pronte in termini di mezzi e di risorse economiche e logistiche. Poiché giustificazioni di tipo siffatto mi sembrano inappropriate – è noto che le ‘scuse’ di Mussolini non bastarono: Hitler fornì mezzi e risorse e l’Italia entrò rovinosamente in guerra – ritengo necessario in questa condizione, assai fluida ed estremamente pericolosa, ricondurre la tematica dell’uso delle forze militari italiane al rigoroso metro del diritto costituzionale, che raramente ho visto evocare nell’imponente propaganda che i media, interessati a tutti i costi nella escalation del conflitto, continuano a propalare in modo confuso e sovrabbondante.
3. L’ancoraggio al diritto è essenziale. Il Centro Studi Rosario Livatino, per la sua natura istituzionale, non intende entrare nel dibattito storico-politico sulle cause, sulle modalità e sui possibili sviluppi del conflitto Russia c/ Ucraina e c/ Occidente a trazione politica e militare statunitense, britannica e francese.
Avverto comunque il dovere di stendere questa nota di carattere giuridico per richiamare il principio inderogabile che l’Italia rifiuta la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali.
4. Secondo una certa tesi, più tollerata nei fatti che formulata scientificamente, il sistema nord-atlantico di difesa apparterrebbe a quel sistema di organi e di fonti esterne cui lo Stato italiano, tramite l’art. 11 Cost., conferirebbe una corsia preferenziale diretta a creare “un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni” (art. 11 ultima parte).
Così non è. Va rilevata anzitutto l’involuzione dell’Alleanza nord-atlantica a partire dalla fine della guerra fredda e la sua lenta trasformazione da strumento difensivo in un contesto storico ben determinato ad attore che si arroga compiti, al di fuori di qualsiasi mandato delle Nazioni Unite, di usare la forza armata contro altri paesi.
Questa trasformazione mai è stata oggetto di pattuizioni aggiuntive ai Trattati originari e mai è stata discussa approfonditamente dal Parlamento nazionale.
Alla luce di queste considerazioni, è certamente scorretta proprio la tesi prima accennata, che, cioè, sia consentita all’Italia una cooperazione così intensa con la Nato e con Stati stranieri, tale da implicare limitazioni all’esercizio della nostra sovranità.
Si dice che la sovranità dello Stato sia in crisi. E’ vero, piuttosto – come ha scritto l’insigne studiosa internazionalista Laura Picchio Forlati – che la sovranità non è più “dicibile”[4]. Tuttavia, la sovranità pesa ancora, soprattutto in relazione alle sue eventuali limitazioni nel settore delle azioni militari.
5. La sovranità italiana è limitata nel settore delle azioni militari dagli obblighi che discendono dalla partecipazione alle Nazioni Unite e all’Unione europea, nei limiti previsti, per quest’ultima, dagli artt. 42-46 TUE e 222 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune dell’UE.
Come noto, infatti, le misure di sicurezza possono essere autorizzate dalle Nazioni Unite anche a livello regionale, secondo l’ipotesi regolata dall’art. 53 della Carta delle Nazioni Unite.
L’art. 11 della Costituzione ammette esclusivamente le limitazioni di sovranità necessarie “ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Quindi, anche le iniziative dell’Unione europea ai sensi degli artt. 42-46 TUE e 222 TFUE nell’ambito della politica di difesa e di sicurezza dell’UE non possono sfuggire a un controllo da parte del Parlamento circa la loro puntuale corrispondenza ai fini di realizzare la pace e la giustizia tra le Nazioni.
Le limitazioni di sovranità a favore dell’UE, nell’ambito dei fini sopra visti, sono giustificate dal cosiddetto primato del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 117 Cost., secondo l’interpretazione, tuttavia, che ne ha dato la Corte costituzionale, che esse sarebbero prive di valore ove trattati o istituti dell’Unione o singole misure di essa, che prevedessero, per esempio, l’uso della forza contro altri Stati, violassero i diritti e le libertà della persona o fuoriuscissero dal perimetro rigorosamente regolamentato dell’art. 11 della Costituzione[5].
6. Discorso del tutto diverso riguarda il rapporto tra il Trattato Nato e la Costituzione italiana. Va detto con chiarezza che dal Trattato non scaturisce alcuna limitazione di sovranità nei confronti di alcuno Stato e, dunque, neppure dell’Italia. Pertanto “[…] nessun organo internazionale ivi previsto può decidere obbligatoriamente per l’Italia l’intervento delle truppe o il ricorso al dispositivo militare di questa; tanto meno, può legittimare con le sue delibere tale intervento dal punto di vista costituzionale. Sono gli organi dello Stato a dovere, se del caso, provvedere assumendosi le proprie responsabilità”[6].
A eventuali limitazioni di sovranità, che si volessero far derivare da impegni internazionali eventualmente collegati al Trattato Nato va opposta la prescrizione proibitiva dell’art. 11.
7. Se, come visto, il Trattato nordatlantico non prevede limitazioni di sovranità per gli Stati membri, tanto meno si potrebbero ipotizzare limitazioni di sovranità che, non previste dal Trattato, si volessero ipotizzare tramite le misure, internazionali e interne, di attuazione[7].
La verifica circa l’esistenza attuale di tali limitazioni di sovranità non è semplice a causa della segretezza delle intese bilaterali con i Quartieri interalleati e, soprattutto, con il governo degli Stati Uniti.
In ogni caso, eventuali accordi che consentissero limitazioni di sovranità ad organizzazioni internazionali, anche allo scopo circoscritto di favorire “un ordinamento che assicuri la pace, la giustizia tra le nazioni”, sarebbero proibiti dal nostro sistema costituzionale, per essere completamente estranei alle uniche fonti – la Carta delle Nazioni Unite e i Trattati dell’Unione europea – che consentono all’Italia interventi diretti ad assicurare la giustizia tra le nazioni.
8. Qualsiasi decisione, di conseguenza, diretta ad autorizzare una partecipazione militare italiana all’esercizio di misure di carattere militare rientra nella sfera della piena sovranità italiana, con le sole limitazioni previste a favore delle Nazioni Unite e, a certe ancora più rigorose condizioni, all’Unione europea per gli scopi definiti con precisione dall’art. 11.
Pertanto, eventuali autorizzazioni di tipo interventistico-militare debbono necessariamente passare attraverso il vaglio del Parlamento, la sua approvazione con legge formale, promulgata dal Capo dello Stato e sottoposta al vaglio della Corte costituzionale.
Mauro Ronco
[1] Cfr. La Stampa, 28 marzo 2024, 3, che riferisce di un dispositivo militare al cui centro starebbe un gruppo tattico multinazionale guidato da Londra e da forze militari che “si addestrano e si spostano a ridosso della zona calda”.
[2] Cfr. La Stampa, 27 marzo 2024, 2.
[3] Ibidem.
[4] L. Picchio Forlati, La politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea tra Carta delle Nazioni Unite e impegni NATO, in Aa.Vv., Diritto e Forze Armate. Nuovi impegni S. Riondato, (a cura di), Padova, 2001, 150.
[5] Cfr. Corte Costituzionale, sentenza 10 aprile 2018, n. 115 che statuisce: “L’autorità competente a svolgere il controllo sollecitato dalla Corte di giustizia è la Corte costituzionale, cui spetta in via esclusiva il compito di accertare se il diritto dell’Unione è in contrasto con i principi supremi dell’ordine costituzionale e in particolare con i diritti inalienabili della persona”.
[6] L. Picchio Forlati, cit., 150.
[7] Così L. Picchio Forlati, Rapporti Nato-Nazioni Unite e Costituzione italiana: profili giuridici, in L’alleanza occidentale. Nascita e sviluppi di un sistema di sicurezza collettivo, O. Barié (a cura di), Bologna, 1988, 522.